Hablemos de barreras a la innovación pública en Colombia
La innovación del sector público no ocurre por sí sola. Las ideas deben traducirse en iniciativas que se puedan poner a prueba a pequeña escala para luego implementar y difundir. Esto requiere que las entidades del sector público identifiquen cuáles de sus procesos, capacidades y estructuras pueden apoyar y mejorar su gestión interna y sus resultados en cada etapa del ciclo de la política pública. Por otra parte, a pesar de la pretensión de implementar herramientas, metodologías y servicios que incrementen la eficiencia y eficacia del Estado, se levantan obstáculos que deben identificarse para ser superados. Si bien existe un creciente cuerpo de evidencia sobre prácticas innovadoras en el sector público, todavía es limitado el conocimiento acerca de qué herramientas de política pueden utilizar los gobiernos para superar las barreras de la innovación y fortalecer la capacidad de las organizaciones para innovar (OCDE, 2017).
De aquí la importancia de determinar constantemente cuál es ese conjunto de obstáculos, trabas o dificultades que impiden que en el Estado aparezcan procesos, productos o servicios, nuevos o mejorados para responder a desafíos colectivos, incrementando la productividad del sector, la apertura democrática de sus instituciones, la producción de políticas públicas más pertinentes y eficientes, y una mayor satisfacción ciudadana (Bason, 2010). Desde el Equipo de Innovación Pública (EiP) del Grupo de Modernización del Estado del Departamento Nacional de Planeación (DNP), consideramos crucial partir de identificar, reconocer y entender las barreras para innovar que se presentan en el entorno de lo público, para analizar y encuadrar estos obstáculos en los límites de la realidad y no solo en los paradigmas y mitos asociados a los procesos y organización al interior de las diferentes entidades que conforman al Estado.
En línea con el pacto dedicado a la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, el Plan Nacional de Desarrollo 2018–2022 incluye en sus bases un capítulo titulado «Innovación pública para un país moderno», donde se plantea la estrategia para promover la innovación pública en Colombia mediante cinco objetivos orientadores: i. fortalecer el ecosistema de innovación pública; ii. robustecer las condiciones institucionales para impulsar la innovación pública y remover barreras; iii. promover una mentalidad y cultura afines a la innovación; iv. crear mecanismos de apoyo y financiación para materializar la innovación; v. gestionar el conocimiento y los aprendizajes para crear valor público (Departamento Nacional de Planeación, 2019, p. 555).
Con la colaboración de la Embajada de Canadá en Colombia, entre noviembre de 2019 y marzo de 2020, el DNP realizó el primer diagnóstico de barreras a la innovación pública en Colombia. Este estudio fue liderado por el Equipo de Innovación Pública y adelantado por la firma Plaza Consulting. Involucró a 506 personas distribuidas en: entrevistas presenciales con los actores relevantes del ecosistema de innovación en Colombia; servidores públicos encuestados de manera virtual; y grupos focales con presencia de funcionarios y organismos de control.
Tras revisar la literatura disponible en materia de barreras, tanto en el sector público como en el privado, los consultores y el EiP, nos inclinamos por la elección de cinco dimensiones que sirvieran para clasificar la información en un primer momento:
- Barreras culturales: conjunto de prácticas, sentimiento, mitos, o paradigmas personales o colectivos que repercuten en la toma de decisiones. Palabras clave: miedo, bajo interés, aversión al cambio, malas relaciones interpersonales, desconocimiento de los enfoques y las metodologías propuestos desde la innovación pública.
- Barreras normativas: conjunto de aspectos legales y constitucionales que dictan el marco de acción. Palabras clave: prohibición, castigo, regulación, ley, sanción disciplinaria, delito.
- Barreras organizacionales: contempla aspectos estructurales de las entidades públicas, relacionados, con la aplicación de procesos o procedimientos, gobernanza y liderazgo. Palabras clave: burocracia, reprocesos, bajas capacidades.
- Barreras de conocimiento: ausencia de prácticas de gestión de conocimiento y desarrollo de capacidades para enfrentar desafíos públicos. Palabras clave: equipos unidisciplinarios, fuga de conocimientos y capacidades, capacitaciones inefectivas.
- Barreras tecnológicas o por falta de recursos: carencia o deficiencia de herramientas y recursos requeridos para la gestión de proyectos de innovación. Palabras clave: procesos análogos, tratamiento inadecuado de datos, carencias presupuestales.
Lo primero que habría que decir sobre el análisis de la información es que no toda barrera identificada por quienes colaboraron con este estudio debe entenderse estrictamente como una barrera a la innovación pública. Un ejemplo: El desconocimiento conceptual de las herramientas y las metodologías que constituyen la innovación no implica que los equipos de trabajo enfrenten obstáculos estructurales en la implementación efectiva de sus proyectos o iniciativas innovadoras. Por un lado, no todas las operaciones del Estado permiten la adopción de perspectivas innovadoras y, por otro, el hecho de que una iniciativa o proyecto no se reconozca o autodenomine innovadora significa que no lo sea.
En espacios de dialogo habilitados en el marco de esta identificación de barreras, los servidores públicos consultados expusieron en detalle los problemas y dificultades que han encontrado a la hora de innovar. En esta primera aproximación identificamos los siguientes tres factores principales y recurrentes tanto en entidades del orden nacional como en las regiones:
1. Atomización y el desconocimiento de la normatividad. Aunque en el país existe normatividad vigente en materia de innovación pública, el hecho de que esta normatividad no esté agrupada impide que el funcionario pueda ubicarla y conocerla. En la encuesta de barreras a la innovación pública se identificó que solo el 40% de los funcionarios interrogados es capaz de precisar el tipo de normatividad que obstaculiza la innovación en su entidad. Las normas referidas como barreras son diversas y abarcan múltiples disciplinas del derecho. Por lo anterior, se requiere continuar los procesos de mejora regulatoria en curso en el país. tal como lo menciona la OCDE en su estudio sobre política regulatoria en Colombia, esto tendrá un impacto positivo en el desempeño económico y la inversión en el sector de la innovación.
2. Bajas capacidades y habilidades en el sector público. La capacidad institucional se puede definir como la habilidad de las instituciones para cumplir su propósito. Dicha capacidad suma elementos que van desde el nivel individual hasta el contexto en el cual se desenvuelven las instituciones (UNDP, 2009). Los participantes en los talleres mencionaron barreras relacionadas con la ausencia de capacidad humana, financiera y de infraestructura para la innovación pública. En este sentido, reportaron una falta de procesos rigurosos en materia de innovación. Las entidades tienen problemas en el modo en que sus unidades generan, usan y comparten sus datos, información y conocimientos en materia de innovación pública. Lo anterior ocurre en el entorno individual de cada servidor, seguido por la conformación de equipos unidisciplinarios, la baja interacción entre los grupos de una misma institución y entre las entidades del estado. “La manera en que estos diferentes niveles se relacionan e interactúan entre sí pueden dar forma a un sinnúmero de oportunidades y espacios para la innovación” (OCDE, 2015).
3. Falta de incentivos para la innovación. Los participantes de este estudio señalaron factores culturales y organizacionales que desincentivan la innovación. Los servidores perciben más riesgos que beneficios en la innovación y prefieren tomar decisiones de manera conservadora. Además, las actuaciones de los entes de control y las recomendaciones de las oficinas de control interno, limitan bastante las oportunidades para innovar. Algunas de las principales barreras encontradas están relacionadas con lo siguiente: i. se evidencia miedo a equivocarse, a fracasar e incurrir, por ende, en una falta o delito que conlleve a perder el empleo; y ii. hay miedo a la sanción disciplinaria o fiscal que lleva a evitar tomar decisiones innovadoras. Se prefiere implementar el procedimiento ya conocido, sin riesgos disciplinarios, aunque eso implique pérdida de eficiencia. La innovación debe ser un esfuerzo conjunto en la entidad, los líderes y altos cargos directivos deben sensibilizarse y promover este enfoque. Para ello, es necesario generar mayores incentivos y fomentar esto desde la política pública. Es necesario tener lineamientos que guíen a los tomadores de decisiones en materia de innovación pública. Se deben promover nuevos liderazgos y generar estrategias de gestión del cambio.
Al margen de las recomendaciones derivadas de estas tres categorías anteriores, presentes en el capítulo 7.o del Informe de barreas a la innovación pública (DNP, 2020), nuestro diagnóstico confirma la necesidad de un rastrear permanentemente el conjunto de prácticas o comportamientos que dificultan la incorporación de herramientas o metodologías innovadoras en el día a día de las distintas entidades que conforman al sector público. Su actualización deriva del carácter dinámico y cambiante del concepto mismo de innovación pública y las especificaciones que añaden a su definición las particularidades de cada territorio y tipo de entidad.
A la par de los estudios que identifican obstáculos recomendamos a los interesados en temas de innovación pública poner el acento de sus investigaciones en rastrear constantemente los factores que promueven la transformación del Estado y el mejoramiento de sus dinámicas en virtud de lograr ciclos de políticas públicas más agiles, que involucren procesos iterativos y centrados en las personas. De la identificación de los habilitadores y las barreras depende el éxito en promover una mentalidad y cultura afines a la innovación con el propósito de fomentar, desarrollar e integrar enfoques experimentales, metodologías de gestión del conocimiento y acelerar el aprendizaje centrado en los distintos usuarios de las entidades públicas.
Para más información sobre este documento. Los invitamos a ingresar en el siguiente enlace:
Si tiene insumos que contribuyan o se relacionen con Barreras a la Innovación Pública, estamos interesados en conocerlos, nuestro correo de contacto es innovacionpublica@dnp.gov.co.
Referencias bibliográficas
OECD (2017), Fostering Innovation in the Public Sector, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264270879-en
Bason, C. (2010). Leading public sector innovation: Co-creating for a better society. Bristol: Policy Press.
Departamento Nacional de Planeación (2019). Plan Nacional de Desarrollo 2018–2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Capítulo «Innovación pública para un país moderno»
OECD (2015), The Innovation Imperative in the Public Sector: Setting an Agenda for Action, OECD. http://dx.doi.org/10.1787/9789264236561-en
OCDE (2014), Estudio de la OCDE sobre la política regulatoria en Colombia: Más allá de la simplificación administrativa, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264201965-es
Departamento Nacional de Planeación (2020). Barreras a la innovación pública en Colombia. Equipo de Innovación Pública y Plaza Consulting. Primera edición.
